Решение Канского городского суда Красноярского края от 05.08.2015 по делу N 2-2672/2015 <О признании недействующим пункта 4.15 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утв. Решением Канского городского Совета депутатов Красноярского края от 15.06.2006 N 18-171, в части отсутствия сроков, по истечении которых Канским городским Советом депутатов публикуется решение о назначении публичных слушаний>
КАНСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 августа 2015 г. по делу № 2-2672/2015
Канский городской суд Красноярского края в составе:
председательствующего судьи Охроменко С.А.,
при секретаре Погоденковой О.В.,
с участием помощника Канского межрайпрокурора Сапинской О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Канского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании Решения Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О положении публичных слушаниях в г. Канске" незаконным,
установил:
Канский межрайонный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением с учетом последующих уточнений о признании Решения Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О положении публичных слушаниях в г. Канске" незаконным, мотивируя свои требования тем, что 15.06.2006 г. Канским городским Советом депутатов принято Решение № 18-171 "О Положении о публичных слушаниях в городе Канске", которое в первоначальном виде опубликовано не было.
Решение является нормативным правовым актом, обладает всеми существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, установленными п. 9 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
Решением утверждено Положением о публичных слушаниях в городе Канске. Данное решение не в полной мере соответствует действующему законодательству, содержит коррупциогенный фактор.
Пунктами 6.1, 6.2 Положения предусмотрено, что после заслушивания мнений участников публичных слушаний определяются вопросы, которые выносятся на голосование. Для определения вопросов может быть образована рабочая: группа с привлечением работников местной администрации, структурного подразделения, в чьем ведении находится вопрос, вынесенный на публичные слушания, депутатов, независимых экспертов.
Вместе с тем, в Положении не предусмотрен перечень случаев образования рабочей группы (комиссии), на какой стадии она формируется, публикуется ли состав комиссии в извещении о проведении публичных слушаний (п. 4.15 Положения), в решении о назначении публичных слушаний, каким образом и в каком: порядке комиссия рассматривает поступившие письменные предложения, каким образом и в каком порядке, в какие сроки публикуется решение о назначении определенной процедуры назначения и проведения публичных слушаний является коррупциогенным фактором, определенным пп. "ж" Методики проведения: антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96.
Вместе с тем, пп. "г" п. 1.5 Положения дано более широкое определение понятия "участники публичных слушаний", поскольку в круг таких лиц включены эксперты, представители органов местного самоуправления, средств массовой информации, общественных объединений и иные лица, пожелавшие принять участие в Публичных слушаниях, что также является нарушением компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта, более того содержит коррупциогенный фактор, определенным пп. "д" п. 3 Методики (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции).
В Положении присутствуют пробелы правового регулирования.
Так, п. 1.7 Положения установлено, что участники публичных слушаний вправе представить в орган, назначивший проведение публичных слушаний, свои письменные предложения и замечания, касающиеся обсуждаемых вопросов, для включения их в протокол публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний.
Вместе с тем, требований к письменным предложениям по проектам, вынесенным на публичные слушания, не содержится, более того, в Положении отсутствуют срок, порядок приема и рассмотрения таких предложений, указание о том, что предложения об изменении проекта правового акта могут затрагивать только нормы, изложенные в проекте по вопросам публичного слушания, либо иные нормы, непосредственно связанные с такими нормами.
Пунктом 4.12 Положения предусмотрена некорректная формулировка. Как, указано, что представительный орган вправе отказать в проведении публичных слушаний в нижеперечисленных случаях. Полагает, что в данной норме содержится коррупциогенный фактор определение компетенции по формуле вправе, определенный пп. "б" п. 3 Методики" поскольку использование формулировки "вправе отказать" не применимо в отношении регламентации конкретных административных действий муниципальных служащих, так как это может: повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения муниципального служащего.
Для исключения коррупциогенного фактора слова "вправе отказать" необходимо заменить "отказывает".
Также в п. 4.15 Положения не содержится обязанность опубликования решения о назначении публичных слушаний совместно с извещением, не только в средствах массовой информации, но и на официальном сайте муниципального образования.
В Положении не содержится правовых норм, определяющих порядок финансирования проведения публичных слушаний.
На вышеуказанное решение прокурором был принесен протест от 11.11.2014 г., который был рассмотрен, удовлетворен, однако процедура внесения изменений необоснованно затянута.
В связи с чем просит признать пп. "г" п. 1.5 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, несоответствующим действующему законодательству, а именно ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части расширительного толкования понятия "участник публичных слушаний".
Исключить коррупциогенный фактор, определенный пп. "ж" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96 (отсутствие или неполнота административных процедур), из раздела 6 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, возникший в связи с отсутствием законодательной регламентации перечня случаев образования рабочей группы (комиссии), стадии публичных слушаний на которой рабочая группа (комиссия) формируется; из вышеуказанного Положения в части отсутствия регламентации порядка рассмотрения комиссией поступивших от участников публичных слушаний письменных предложений; из пункта 4.15 вышеуказанного Положения в части отсутствия сроков по истечению которых Канским городским Советом депутатов (иным уполномоченным органом или лицом) публикуется решение о назначении публичных слушаний, что может повлечь нарушение прав граждан за проведением публичных слушаний, контролем за надлежащим проведением и прозрачностью публичных слушаний.
Исключить коррупциогенный фактор, определенный пп. "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96 (определение компетенции по формуле вправе), из пункта 4.12 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, возникший в связи с использованием формулировки "вправе отказать" применительно к вопросу принятия решения уполномоченным органом, что может повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения муниципального служащего.
Обязать Канский городской Совет депутатов опубликовать решение суда по данному делу в течение 10 дней после вступления его в законную силу в газете "Официальный Канск".
В судебном заседании помощник Канского межрайонного прокурора Сапинская Е.В. заявленные требования с учетом уточнений поддержала в полном объеме.
Представитель Канского городского Совета депутатов Береснев А.Г. (действующий на основании доверенности от 05.05.2014 г.) представил возражение на заявление согласно которого, в соответствии с пунктом 1.5 Положения участниками публичных слушаний являются:
а) жители города Канска, обладающие избирательным правом;
б) Канский городской Совет депутатов;
в) глава города Канска;
г) представители органов государственной власти, юридических лиц, общественных организаций и иные участники по приглашению инициаторов публичных слушаний.
Канский межрайонный прокурор считает, что подпункт "г" пункта 1.5 Положения противоречит части 1 статьи 28 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона 131-ФЗ), согласно которого для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, вследствие того, что в пункте 1.5 Положения дано более широкое определение "участников публичных слушаний".
Данное требование считаем необоснованным, так как часть 1 статьи 28 Закона 131-ФЗ не является императивной нормой по отношению к кругу участников публичных слушаний. Иные участники публичных слушаний, в соответствии с подпунктом "г" пункта 1.5 Положения, участвуют в публичных слушаниях по приглашению инициаторов этих слушаний.
Прокурор указывает на отсутствие порядка рассмотрения комиссией письменных предложений в Положении.
В соответствии с пунктом 1.8 Положения участники публичных слушаний вправе представить в орган, назначивший проведение публичных слушаний, свои письменные предложения и замечания, касающиеся обсуждаемых вопросов, для включения их в протокол публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний. Никакая комиссия не рассматривает письменные предложения участников публичных слушаний, предложения рассматриваются только во время проведения публичных слушаний.
Прокурор считает, что в разделе 6 Положения отсутствует регламентация перечня случаев образования рабочей группы, стадии публичных слушаний на которой рабочая группа формируется, что определяет коррупционный фактор, подпункт "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее - Методика).
Считает требование необоснованное, в соответствии с разделом 6 Положения после заслушивания мнений участников публичных слушаний определяются вопросы, которые выносятся на голосование.
Для определения вопросов может быть образована рабочая группа с привлечением работников администрации, ее структурного подразделения, в чьем ведении находится вопрос, вынесенный на публичные слушания, депутатов, независимых экспертов.
Решение по результатам публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятого решения, подлежит опубликованию в срок, установленный Уставом города Канска для опубликования нормативных правовых актов.
По смыслу главы 6 Положения рабочие группы могут формироваться на стадии определения вопросов, которые выносятся на голосование. Случаи образования рабочих групп в Положении не предписаны, право на их образование предоставлено участникам публичным слушаний (жителем города) самостоятельно.
Прокурор считает, что пунктом 4.12 Канский городской Совет депутатов или глава города вправе отказать в проведении публичных слушаний в случаях:
- нарушения права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства и деловой репутации, а также если это касается сведений, составляющих государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, а также по основаниям, предусмотренным действующим законодательством и настоящим Положением. Необходимо прописать "не вправе", а "обязан". Отсутствует срок по истечении которого подлежит опубликование решение о проведении публичных слушаний инициатором, что является коррупциогенным фактором в соответствии с подпунктом "б" пункта 3 Методики.
Считают, что нарушения прав "неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства и деловой репутации, а также если это касается сведений, составляющих государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну", указанных в пункте 4.12 Положения, носит оценочный характер, а не конкретный. Поэтому орган, назначаемый проведение публичных слушаний, для надлежащей оценки нарушения вышеуказанных прав, может установить это в ходе проведения публичных слушаний. Относительно сроков публикации решений о проведении публичных слушаний предписано в пункте 4.2 Положения: решение главы города, Канского городского Совета депутатов о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
В соответствии с пунктом 6 статьи 4 Устава города Канска правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Такие муниципальные правовые акты должны быть опубликованы (обнародованы) в уполномоченном печатном средстве массовой информации в течение 10 дней после их подписания.
Считает, что Положение не противоречит действующему законодательству.
Суд, заслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, полагает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.
Согласно ст. 254, 255 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
К решениям, действиям (бездействиям) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Согласно ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
В соответствии с п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10.02.2009 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" суд удовлетворяет заявления если установит, что оспариваемое решение (действие или бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а так же не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.
Согласно ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
(в ред. Федерального закона от 18.10.2007 № 230-ФЗ)
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2004 № 191-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ, от 30.11.2011 № 361-ФЗ, от 23.06.2014 № 171-ФЗ)
4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
(в ред. Федерального закона от 29.06.2015 № 187-ФЗ)
4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Согласно п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства № 96 от 26.02.2010 г., Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);
и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Как установлено в судебном заседании, 11.11.2014 г. Канским межрайонным прокурором был вынесен протест на Решение Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О Положении о публичных слушаниях в г. Канске", рассмотрев который, Канский городской Совет народных депутатов постановил поручить постоянной комиссии по социальной политике и местному самоуправлению изучить доводы, изложенные в протесте и принять соответствующее решение.
Суд считает не состоятельными доводы истца о признании п. "г" 1.5 Положения о публичных слушаниях в г. Канске не соответствующим действующему законодательству, поскольку в ст. 28 названного Федерального закона не предусмотрен какой-либо исчерпывающий перечень участников публичных слушаний.
В соответствии с п. 1.8 Положения, участники публичных слушаний вправе представить в орган, назначивший проведение публичных слушаний, свои письменные предложения и замечания, касающиеся обсуждаемых вопросов, для включения их в протокол публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний.
Положением не предусмотрено рассмотрение комиссией письменных предложений участников публичных слушаний, данные предложения рассматриваются только во время проведения публичных слушаний.
Главой 6 Положения предусмотрено формирование рабочих групп на стадии определения вопросов, которые выносятся на голосование. Случаи образования рабочих групп не предписаны в Положении, право на их образование предоставлено участникам публичных слушаний, жителям города самостоятельно.
Требования об исключении из п. 4.12 Положения о публичных слушаниях в г. Канске "вправе отказать" применительно к вопросу принятия решения уполномоченным органом обоснованы, поскольку при такой формулировке это может повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения муниципального служащего, и названную формулировку необходимо заменить на "отказывает".
Требования прокурора обоснованы в части того, что в п. 4.15 Положения не содержится обязанность опубликования решения о назначении публичных слушаний совместно с извещением не только в средствах массовой информации, но и на официальном сайте муниципального образования, тогда как это прямо предусмотрено действующим законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ,
решил:
Заявление Канского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании Решения Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О положении публичных слушаниях в г. Канске" незаконным - удовлетворить частично.
Признать не законным пункт 4.15 Положения о публичных слушаниях в г. Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 в части отсутствия сроков по истечению которых Канским городским Советом депутатов (иным уполномоченным органом или лицом) публикуется решение о назначении публичных слушаний.
Исключить коррупциогенный фактор, определенный пп. "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96 (определение компетенции по формуле вправе), из пункта 4.12 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, возникший в связи с использованием формулировки "вправе отказать" применительно к вопросу принятия решения уполномоченным органом.
Обязать Канский городской Совет депутатов опубликовать решение суда по данному делу в течение 10 дней после вступления его в законную силу в газете "Официальный Канск".
В удовлетворении остальной части исковых требований - отказать.
Решение может быть обжаловано в Красноярский краевой суд через Канский городской суд Красноярского края в течение месяца со дня изготовления в окончательной форме с 10.08.2015 года.
Судья:
С.А.ОХРОМЕНКО
------------------------------------------------------------------
КАНСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 августа 2015 г. по делу № 2-2672/2015
Канский городской суд Красноярского края в составе:
председательствующего судьи Охроменко С.А.,
при секретаре Погоденковой О.В.,
с участием помощника Канского межрайпрокурора Сапинской О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Канского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании Решения Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О положении публичных слушаниях в г. Канске" незаконным,
установил:
Канский межрайонный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением с учетом последующих уточнений о признании Решения Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О положении публичных слушаниях в г. Канске" незаконным, мотивируя свои требования тем, что 15.06.2006 г. Канским городским Советом депутатов принято Решение № 18-171 "О Положении о публичных слушаниях в городе Канске", которое в первоначальном виде опубликовано не было.
Решение является нормативным правовым актом, обладает всеми существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, установленными п. 9 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
Решением утверждено Положением о публичных слушаниях в городе Канске. Данное решение не в полной мере соответствует действующему законодательству, содержит коррупциогенный фактор.
Пунктами 6.1, 6.2 Положения предусмотрено, что после заслушивания мнений участников публичных слушаний определяются вопросы, которые выносятся на голосование. Для определения вопросов может быть образована рабочая: группа с привлечением работников местной администрации, структурного подразделения, в чьем ведении находится вопрос, вынесенный на публичные слушания, депутатов, независимых экспертов.
Вместе с тем, в Положении не предусмотрен перечень случаев образования рабочей группы (комиссии), на какой стадии она формируется, публикуется ли состав комиссии в извещении о проведении публичных слушаний (п. 4.15 Положения), в решении о назначении публичных слушаний, каким образом и в каком: порядке комиссия рассматривает поступившие письменные предложения, каким образом и в каком порядке, в какие сроки публикуется решение о назначении определенной процедуры назначения и проведения публичных слушаний является коррупциогенным фактором, определенным пп. "ж" Методики проведения: антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96.
Вместе с тем, пп. "г" п. 1.5 Положения дано более широкое определение понятия "участники публичных слушаний", поскольку в круг таких лиц включены эксперты, представители органов местного самоуправления, средств массовой информации, общественных объединений и иные лица, пожелавшие принять участие в Публичных слушаниях, что также является нарушением компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта, более того содержит коррупциогенный фактор, определенным пп. "д" п. 3 Методики (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции).
В Положении присутствуют пробелы правового регулирования.
Так, п. 1.7 Положения установлено, что участники публичных слушаний вправе представить в орган, назначивший проведение публичных слушаний, свои письменные предложения и замечания, касающиеся обсуждаемых вопросов, для включения их в протокол публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний.
Вместе с тем, требований к письменным предложениям по проектам, вынесенным на публичные слушания, не содержится, более того, в Положении отсутствуют срок, порядок приема и рассмотрения таких предложений, указание о том, что предложения об изменении проекта правового акта могут затрагивать только нормы, изложенные в проекте по вопросам публичного слушания, либо иные нормы, непосредственно связанные с такими нормами.
Пунктом 4.12 Положения предусмотрена некорректная формулировка. Как, указано, что представительный орган вправе отказать в проведении публичных слушаний в нижеперечисленных случаях. Полагает, что в данной норме содержится коррупциогенный фактор определение компетенции по формуле вправе, определенный пп. "б" п. 3 Методики" поскольку использование формулировки "вправе отказать" не применимо в отношении регламентации конкретных административных действий муниципальных служащих, так как это может: повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения муниципального служащего.
Для исключения коррупциогенного фактора слова "вправе отказать" необходимо заменить "отказывает".
Также в п. 4.15 Положения не содержится обязанность опубликования решения о назначении публичных слушаний совместно с извещением, не только в средствах массовой информации, но и на официальном сайте муниципального образования.
В Положении не содержится правовых норм, определяющих порядок финансирования проведения публичных слушаний.
На вышеуказанное решение прокурором был принесен протест от 11.11.2014 г., который был рассмотрен, удовлетворен, однако процедура внесения изменений необоснованно затянута.
В связи с чем просит признать пп. "г" п. 1.5 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, несоответствующим действующему законодательству, а именно ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части расширительного толкования понятия "участник публичных слушаний".
Исключить коррупциогенный фактор, определенный пп. "ж" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96 (отсутствие или неполнота административных процедур), из раздела 6 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, возникший в связи с отсутствием законодательной регламентации перечня случаев образования рабочей группы (комиссии), стадии публичных слушаний на которой рабочая группа (комиссия) формируется; из вышеуказанного Положения в части отсутствия регламентации порядка рассмотрения комиссией поступивших от участников публичных слушаний письменных предложений; из пункта 4.15 вышеуказанного Положения в части отсутствия сроков по истечению которых Канским городским Советом депутатов (иным уполномоченным органом или лицом) публикуется решение о назначении публичных слушаний, что может повлечь нарушение прав граждан за проведением публичных слушаний, контролем за надлежащим проведением и прозрачностью публичных слушаний.
Исключить коррупциогенный фактор, определенный пп. "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96 (определение компетенции по формуле вправе), из пункта 4.12 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, возникший в связи с использованием формулировки "вправе отказать" применительно к вопросу принятия решения уполномоченным органом, что может повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения муниципального служащего.
Обязать Канский городской Совет депутатов опубликовать решение суда по данному делу в течение 10 дней после вступления его в законную силу в газете "Официальный Канск".
В судебном заседании помощник Канского межрайонного прокурора Сапинская Е.В. заявленные требования с учетом уточнений поддержала в полном объеме.
Представитель Канского городского Совета депутатов Береснев А.Г. (действующий на основании доверенности от 05.05.2014 г.) представил возражение на заявление согласно которого, в соответствии с пунктом 1.5 Положения участниками публичных слушаний являются:
а) жители города Канска, обладающие избирательным правом;
б) Канский городской Совет депутатов;
в) глава города Канска;
г) представители органов государственной власти, юридических лиц, общественных организаций и иные участники по приглашению инициаторов публичных слушаний.
Канский межрайонный прокурор считает, что подпункт "г" пункта 1.5 Положения противоречит части 1 статьи 28 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона 131-ФЗ), согласно которого для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, вследствие того, что в пункте 1.5 Положения дано более широкое определение "участников публичных слушаний".
Данное требование считаем необоснованным, так как часть 1 статьи 28 Закона 131-ФЗ не является императивной нормой по отношению к кругу участников публичных слушаний. Иные участники публичных слушаний, в соответствии с подпунктом "г" пункта 1.5 Положения, участвуют в публичных слушаниях по приглашению инициаторов этих слушаний.
Прокурор указывает на отсутствие порядка рассмотрения комиссией письменных предложений в Положении.
В соответствии с пунктом 1.8 Положения участники публичных слушаний вправе представить в орган, назначивший проведение публичных слушаний, свои письменные предложения и замечания, касающиеся обсуждаемых вопросов, для включения их в протокол публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний. Никакая комиссия не рассматривает письменные предложения участников публичных слушаний, предложения рассматриваются только во время проведения публичных слушаний.
Прокурор считает, что в разделе 6 Положения отсутствует регламентация перечня случаев образования рабочей группы, стадии публичных слушаний на которой рабочая группа формируется, что определяет коррупционный фактор, подпункт "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее - Методика).
Считает требование необоснованное, в соответствии с разделом 6 Положения после заслушивания мнений участников публичных слушаний определяются вопросы, которые выносятся на голосование.
Для определения вопросов может быть образована рабочая группа с привлечением работников администрации, ее структурного подразделения, в чьем ведении находится вопрос, вынесенный на публичные слушания, депутатов, независимых экспертов.
Решение по результатам публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятого решения, подлежит опубликованию в срок, установленный Уставом города Канска для опубликования нормативных правовых актов.
По смыслу главы 6 Положения рабочие группы могут формироваться на стадии определения вопросов, которые выносятся на голосование. Случаи образования рабочих групп в Положении не предписаны, право на их образование предоставлено участникам публичным слушаний (жителем города) самостоятельно.
Прокурор считает, что пунктом 4.12 Канский городской Совет депутатов или глава города вправе отказать в проведении публичных слушаний в случаях:
- нарушения права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства и деловой репутации, а также если это касается сведений, составляющих государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, а также по основаниям, предусмотренным действующим законодательством и настоящим Положением. Необходимо прописать "не вправе", а "обязан". Отсутствует срок по истечении которого подлежит опубликование решение о проведении публичных слушаний инициатором, что является коррупциогенным фактором в соответствии с подпунктом "б" пункта 3 Методики.
Считают, что нарушения прав "неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства и деловой репутации, а также если это касается сведений, составляющих государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну", указанных в пункте 4.12 Положения, носит оценочный характер, а не конкретный. Поэтому орган, назначаемый проведение публичных слушаний, для надлежащей оценки нарушения вышеуказанных прав, может установить это в ходе проведения публичных слушаний. Относительно сроков публикации решений о проведении публичных слушаний предписано в пункте 4.2 Положения: решение главы города, Канского городского Совета депутатов о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
В соответствии с пунктом 6 статьи 4 Устава города Канска правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Такие муниципальные правовые акты должны быть опубликованы (обнародованы) в уполномоченном печатном средстве массовой информации в течение 10 дней после их подписания.
Считает, что Положение не противоречит действующему законодательству.
Суд, заслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, полагает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.
Согласно ст. 254, 255 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
К решениям, действиям (бездействиям) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Согласно ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
В соответствии с п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10.02.2009 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" суд удовлетворяет заявления если установит, что оспариваемое решение (действие или бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а так же не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.
Согласно ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
(в ред. Федерального закона от 18.10.2007 № 230-ФЗ)
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2004 № 191-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ, от 30.11.2011 № 361-ФЗ, от 23.06.2014 № 171-ФЗ)
4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
(в ред. Федерального закона от 29.06.2015 № 187-ФЗ)
4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Согласно п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства № 96 от 26.02.2010 г., Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);
и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Как установлено в судебном заседании, 11.11.2014 г. Канским межрайонным прокурором был вынесен протест на Решение Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О Положении о публичных слушаниях в г. Канске", рассмотрев который, Канский городской Совет народных депутатов постановил поручить постоянной комиссии по социальной политике и местному самоуправлению изучить доводы, изложенные в протесте и принять соответствующее решение.
Суд считает не состоятельными доводы истца о признании п. "г" 1.5 Положения о публичных слушаниях в г. Канске не соответствующим действующему законодательству, поскольку в ст. 28 названного Федерального закона не предусмотрен какой-либо исчерпывающий перечень участников публичных слушаний.
В соответствии с п. 1.8 Положения, участники публичных слушаний вправе представить в орган, назначивший проведение публичных слушаний, свои письменные предложения и замечания, касающиеся обсуждаемых вопросов, для включения их в протокол публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний.
Положением не предусмотрено рассмотрение комиссией письменных предложений участников публичных слушаний, данные предложения рассматриваются только во время проведения публичных слушаний.
Главой 6 Положения предусмотрено формирование рабочих групп на стадии определения вопросов, которые выносятся на голосование. Случаи образования рабочих групп не предписаны в Положении, право на их образование предоставлено участникам публичных слушаний, жителям города самостоятельно.
Требования об исключении из п. 4.12 Положения о публичных слушаниях в г. Канске "вправе отказать" применительно к вопросу принятия решения уполномоченным органом обоснованы, поскольку при такой формулировке это может повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения муниципального служащего, и названную формулировку необходимо заменить на "отказывает".
Требования прокурора обоснованы в части того, что в п. 4.15 Положения не содержится обязанность опубликования решения о назначении публичных слушаний совместно с извещением не только в средствах массовой информации, но и на официальном сайте муниципального образования, тогда как это прямо предусмотрено действующим законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ,
решил:
Заявление Канского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании Решения Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 "О положении публичных слушаниях в г. Канске" незаконным - удовлетворить частично.
Признать не законным пункт 4.15 Положения о публичных слушаниях в г. Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 г. № 18-171 в части отсутствия сроков по истечению которых Канским городским Советом депутатов (иным уполномоченным органом или лицом) публикуется решение о назначении публичных слушаний.
Исключить коррупциогенный фактор, определенный пп. "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства от 26.02.2010 № 96 (определение компетенции по формуле вправе), из пункта 4.12 Положения о публичных слушаниях в городе Канске, утвержденного Решением Канского городского Совета депутатов от 15.06.2006 № 18-171, возникший в связи с использованием формулировки "вправе отказать" применительно к вопросу принятия решения уполномоченным органом.
Обязать Канский городской Совет депутатов опубликовать решение суда по данному делу в течение 10 дней после вступления его в законную силу в газете "Официальный Канск".
В удовлетворении остальной части исковых требований - отказать.
Решение может быть обжаловано в Красноярский краевой суд через Канский городской суд Красноярского края в течение месяца со дня изготовления в окончательной форме с 10.08.2015 года.
Судья:
С.А.ОХРОМЕНКО
------------------------------------------------------------------